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南都高端访谈|仇保兴:中国城镇化率65%到顶,超大规模城市可能继续膨胀

时间:2017-03-17  来源:城市科学研究会  作者:

[人物素描]之 仇保兴

对于城市,仇保兴极其热情,又极其冷静。

这位具有丰富城市规划和管理经验的前官员,2014年离开住建部副部长职位后,仍活跃在公共讲坛、高校。作为经济学和城市规划学双博士,如今担任起多个名校的博士生导师,以学者之眼观照城市。

他时时警惕“苗头”的出现,比如一些智慧城市项目被IT企业绑架,特色小镇空有外壳、泥沙俱下,进城务工人员规模正不断缩小等。

这或许与他常年和城市规划打交道有关。他援引大不列颠百科全书的解释,“规划”(planning)的意思就是要前瞻性地看到潜在的问题,然后提出有效的政策措施来解决。

一年多前,中央城市工作会议时隔37年重新召开,为下一阶段中国城镇化发展勾勒了新蓝图和路径。“十三五”开局年已过,城镇化进度会向何处去?

近日,国务院参事、住建部原副部长、中国城市科学研究会理事长仇保兴接受南都采访时表示,中国城镇化率65%即达到顶峰,很多地方城镇化规划大踏步前进,是错误的。其实现在已经出现“逆城市化”苗头,进城务工人员规模不断缩小,发达省份新移居到城里的农民数量逐步减少。

谈特色小镇

最怕没有特色产业而一哄而上

南都:现在很“火”的特色小镇,你曾泼冷水。

仇保兴:当一种事物太热的时候,就需要吹吹冷风。现在各地建设特色小镇,力度很猛,再加上缺有效的政策引导,可能会造成泥沙俱下的局面,没有条件也一哄而上。

最没有条件的是什么呢?没有特色的产业,本身只是一个空壳,却建设“特色小镇”。这就像曾经蜂拥而上的主题游乐场,十个有九个都失败了,成了废墟。特色小镇最怕没有产业依托,只有外壳。

南都:特色小镇应该是怎样的?

仇保兴:特色小镇从来都是自发的。现在的特色小镇可以说是小镇4.0版。第一代小镇是辅助“一村一品”的农业小镇,比如浙江很多地方历代有贡品,虽然是农村生产,但由小镇进行精加工和代销,小镇实际为周边农村农民农业服务。

改革开放以后,有了乡镇企业,出现第二代小镇,聚集一大批小企业。这些小企业集群内部具有高度的分工和专业化特征,并且参与到全球产业链中。杭州的分水镇,每年生产25亿支圆珠笔,中国一半的圆珠笔是这里生产的。最近我问当地县委书记,他说生意还很好,由于生产圆珠笔笔尖的钢材本国已解决,原料全部国产化了。

第三代小镇以旅游业为载体。最典型的就是浙江金华兰溪的诸葛八卦村,其规模不亚于小镇。上世纪90年代我正好在金华工作,当时村民自发组织起来,想把祖屋修好,政府就拨了50万元的补助资金,大部分重修资金都是村民自己出的。后来村子旅游业兴盛起来。

这都不是事先由政府规划出来的。怎么判断这个镇适合生产圆珠笔,那个镇适合生产电器呢?完全是市场机制偶发性作用。

南都:最新一代特色小镇最早在浙江出现。

仇保兴:第一次对4.0版小镇有主动性认识是阿里巴巴在美国上市成功的时候。阿里巴巴上市后成为世界上市值最大的上市公司之一,上市时市值有2000多亿美元。2000亿美元中阿里巴巴团队持有十分之一以上,相当于团队里1000多人成为了千万富翁。1000多人成为千万富翁后,其中700多人想要自主创业。那时候杭州市政府就着急了,这700多个人要是都离开杭州创业,损失很大。市长就征求意见,我说很简单,你在阿里巴巴总部附近搞几个小镇,把小镇全都搞成孵化器,把可能流失的人才截留下来。

南都:相当于一个孵化器。

仇保兴:是,第四代小镇脱离了建制镇,相当于一个新形态的孵化器,让创业者到这里来能满足所有的需求,有较便宜的房子,非常好的创业配套设施,等等。

南都:这和已经遍地开花的创业产业园区有什么区别?

仇保兴:它的特点是更能满足特定的创业者的需要。比如云栖小镇,阿里巴巴云计算中心在那,围绕大数据派生出许多软件开发行业,吸引了7000多个专业工作者聚集到小镇上。浙江人很聪明,发现第四代小镇是可以依托大数据产业发展起来的。

特色小镇发挥了几种功能:新一代孵化器的功能;把人才截流汇集起来,留在浙江创业;弥补原来城市单一板块的缺陷,起到城市修补、生态修复、产业修缮的“三修”功能。

谈政府与市场关系

初创期阿里在居民楼办公,我说让他们自由发展

南都:去年住建部、发改委、财政部出台《关于开展特色小镇培育工作的通知》,到2020年全国培育1000个左右的特色小镇。现在各地都出台指导意见,努力创建,最后应该以什么标准来评估?

仇保兴:评估非常困难。因为小镇是自发产生的,基于人们创业的能动性,靠从上而下的评估是失败的。要有一种新的方法、新的指标体系。前段时间我们基于CAS(复杂适应系统)理论独创了一套评估体系,用十个指标来判别什么是“好”特色小镇,什么是“差”特色小镇。

举其中一个指标的例子,分辨一个小镇是由下而上“自组织”产生的或是自上而下规划、由政府包办的“他组织”。“好”的特色小镇基于自主创新力量,市场机制,是“自组织”的产物;但传统的工业园区、传统项目审批都是“他组织”力量。

所以我强调小镇不是政府规划出来的,如果把特色小镇变成投资项目的审批,那就是由“他组织”来代替“自组织”,这样是肯定是失败的。任何一个小镇规划的评判不但要看结果,还要看成长过程和苗头。

南都:这涉及政府的手和市场的手的关系。你主张地方政府少干预新经济发展,做杭州市长时从不给初创期的阿里巴巴开会。当时注意过这家公司吗?

仇保兴:阿里巴巴最初在湖畔花园的居民楼创业,当时工商局报告说,有人在居民楼里办公,我说“创业无定所”,让他们自由发展。这个概念最早是美国硅谷提出来的。

谈大城市病

北京应布局6-10个卫星城

南都:对目前北京、上海等大城市人口疏解怎么看?

仇保兴:北京、上海这些地方早就该有一些有机疏散的方案,但一直做得不好。我们没有从二战后西方大城市有机疏散的理论和实践里获得养料,只是重复自身的错误。一般来说,城市主城区规模达到300万到500万人就应该有机疏散,我们都“摊大饼”摊到1000多万才开始建立副中心,实际上晚了,但晚了总比没有好。

上海比北京更早认识到城市不能摊大饼。“十一五”时期上海提出“1966”计划,“1966”指1个主城、9个卫星城、60个镇和600个村。上海规划局局长到建设部汇报,我问他,除了“1966”的600个村,上海有多少个村?他说还有2000多个。我问,上海的村庄都依山傍水,建筑密度较高、布局星罗棋布,每个村庄都有几百年历史,建筑空间关系非常好,怎么合并?后来建议改动两个字,“1966”的600个村变成600个“中心村”。

上海的9个卫星城存在三大弊端,拿松江新城来说,首先,用泰晤士小镇取代历史上著名的“松江府”,丧失了自己的文化风格。第二,泰晤士小镇两边是两大工业区,每天上下班高峰在小镇内部造成拥堵。第三,小镇没有形成商业中心,缺乏一个有凝聚力的核心,市民采购高级消费品必须去上海主城。我们通过大数据分析发现,上海80%的服务业就业岗位还是主城创造的。

不过,上海的情况比北京好一点。同样大数据分析发现,居住在回龙观的人有87%在海淀区工作。像北京这样大规模的城市,应该规划6-10个卫星城,现在只布局了一个通州。卫星城的代名词也就是“反磁力中心”。职住平衡是个反磁力中心最核心的特征,反磁力中心要在某些生活和工作条件上创造比主城区更强的磁力(人口吸引力)。虽然上海的“1966”计划没有完全做到反磁力中心,但在空间布局上比北京好,现在改善起来比较容易。北京错失了很多疏解的机会,比如奥运会。

南都:反磁力中心(卫星城)应该新建还是依托大城市周围的小城市?

仇保兴:反磁力中心不必另搞一套,应该基于原有的城镇。我们完全可以吸取二战后法国和英国卫星城建设的经验和教训。英国实施新城计划来疏导伦敦人口,新城完全新建造并由工业推动。法国没有另外重建,而是把巴黎附近现有的小城镇组合成新城,引进巴黎的文化、教育、娱乐设施,发展服务业为主。法国的新城发展得比英国又快又好。

谈“逆城市化”

中国城镇化率65%到顶

南都:太多的城市问题都是因为城市规划不合理。

仇保兴:我国城市病是由于城镇化速度太快,等于用30年时间把英国200年、美国100年的路走了。我国(常住人口)城镇化率现在达到约57%,相当于到了城镇化的“晚年”,因为我们不可能像美国那样有85%、90%的人可以住到城市里面来,65%是我们的顶峰。35%的人住在农村,65%住城市,将来的分界线在这儿。现在很多地方的城镇化规划还在大踏步前进,规划目标过几年达到60%、70%,连90%都有,这完全是错的。

南都:“十三五”规划纲要提出的目标是2020年内地常住人口城镇化率达到60%。为什么说65%是中国城镇化率的顶峰?

仇保兴:我国家城镇化是不是已经到了中后期了?会不会出现欧洲、美国那样的逆城市化?美国的逆城市化危害是很大的。这两个问题是很学术化,争议也非常大。

首先,中国是一个典型的农耕文明国家,以原住民为主。美国、加拿大、澳大利亚、新西兰和南美洲一些国家,以外来移民为主,这些国家的一个特点是城镇化率非常高,最后有85%以上的人住在城市,农村人很少。

第二,这些移民国家的农民对村庄的概念非常薄弱,他们的传统文化植根于别的国家,对自己的农村没有“乡恋”。这跟中国人不一样,我们中国人,包括世界上的华人,对以村庄为主体的小山村是有文化之根的,是祖先生活和安息的地方。

第三,看农业现代化应采用何种模式。只有在移民国家,土地是廉价获得的,才会出现农庄,一个农庄机械化经营几千亩甚至上万亩的土地。在中国、法国、意大利等大陆国家,农民众多,但农庄的形态相对薄弱。这三大因素不一样,因而说我国家城镇化率最后到65%就可能结束了。

谈超大城市

超大规模城市有可能继续膨胀

南都:现在已经出现一些逆城市化的苗头了?

仇保兴:最近你们可以看到一个大的趋势,进城务工人员规模不断地缩小,发达省份新移居到城里的农民数量逐步地减少。浙江现在基本没有人愿意放弃农村户口来当居民,都愿意持有农民身份。浙江的现状是约60%的人住在城市,大约40%的人住在农村,住在农村的人40%中只有约35%是农民。

逆城市化有什么危害?美国在逆城市化过程中,城市人口密度下降了3倍之多,街区人口太低,没办法配备公交,逐渐变成车轮上的国家。结果一个美国人消耗的汽油量等于5个欧盟人,一个美国人消费的商品能源是世界人均的15倍。美国生态经济学家莱斯特•R•布朗计算过,中国如果完全按美国的模式走,得3个地球的能源才能满足中国的需求。

中国需要什么样的城镇化中后期策略?习近平总书记在中央城市工作会议上讲过,要树立“精明增长”理念,就是说要停止、反对城市蔓延。中国不能走摊大饼子的路,而是以原来的镇、原来的村作为基点,把这些老房子、老宅基地都用起来,然后有机地把人口吸引回去。民众有对故乡文化的认同,对周边环境的熟悉,在加上农村的亲戚朋友之间关系的重新建立。走一条高密度的有机的逆城市化道路,是可取的。

南都:重回农村,医疗等资源可能不足。

仇保兴:必须把好的医院、学校搬过去,这对精明的逆城市化是有帮助的。上海和浙江的三甲医院,享受更高的财政补贴,政府就要求三甲医院到农村去把乡镇卫生院改造成分院。这个策略非常成功,以前给卫生院100万元,卫生院根本没有能力把钱花好。变成三甲医院分院后,就可以淘汰不合格的医生,引进好的设备,还可以返聘一些退休的上海医生,学校也可以如此处理,教育质量一两年就可以翻身。

南都:北京、上海这些城市也会逆城市化吗?比如出现逃离大城市现象?

仇保兴:超大城市有一个功能是参与全球化分工,所以这些城市聚集的不仅是周边的人,还很可能是全世界的人才。超大规模的城市在全球化时代承担着“城市网络节点”的功能,在全球聚集高等级的资源,帮助这个国家形成新的经济增长极。考虑到它们所承担的功能,超大规模城市还可能继续膨胀。

我们专门调研过人们选择超大城市的原因。第一类是子女教育,第二类财产保值,第三类就业,第四类医疗。随着人口老龄化,医疗将会排到第二位,教育和医疗质量将会成为人们选择城市居住落户的最重要原因。

逆城市化将体现在三四线城市跟农村之间的关系,三四线城市跟一二线城市之间的关系。而这些城镇之间的人口流动非常复杂,很难预测。逆城市化结果绝对是不均衡的、不确定的,需要“未雨绸缪”。

采写:南都记者 程思炜 实习生 王婷 廖祺 发自北京

摄影:南都记者 冯群星

编辑:李湘莹