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十周年专题丨仇保兴参事谈深度城镇化

时间:2017-12-05  来源:中国城市科学研究会  作者:

仇保兴


国务院参事、中国城市科学研究会理事长、住房和城乡建设部原副部长仇保兴博士从深度城镇化的内涵谈起,系统梳理了“新常态”下城镇化的主要特征与挑战,并指出了未来实现深度城镇化的十个战略。

 

一 、城镇化的主要特征与挑战

过去的三十年,人们将城镇化过程视为GDP增长的动力,城市建设也是为了实现经济的繁荣。但是在未来的三十年,这种以GDP增长为主的灰色的城镇化应该向以人为本的绿色城镇化转变。归结起来,就是要由过去以速度和广度为主的城镇化向以深度为主的城镇化转变。目前,我国城镇化正面临以下几个挑战:


第一,城镇化速度明显放缓。


第二,机动化将强化郊区化趋势。机动化、雾霾、高房价这三大因素都会推动中国城镇化发展过早、过快转入郊区化阶段。


第三,城市人口老龄化快速来临。中国的老龄化比想象中来的更快,影响也更加深远。近十年,出生人口数下降,老龄化比例持续上升。


第四,住房需求持续减少。


第五,碳排放国际压力空前加大。过去十年,中国碳排放增长速度几乎是美国的十倍左右。


第六,能源和水资源结构性短缺持续加剧。从能源结构上来看,中国人均煤、石油、天然气的储量仅为世界平均水平的60%、7.7%和7.1%,目前我国水质性缺水和突发性水污染加剧,极端性气候增多,有可能会带来结构性的、地区性的水危机。


第七,城市空气、水和土壤污染加剧。


第八,小城镇人居环境退化、人口流失。十年间,我国小城镇居住人口减少了十个百分点。小城镇衰退不仅会引发更为严重的大城市病,而且也会弱化其为“三农”服务总基地的作用,影响农业现代化进程。


第九,城市交通拥堵日趋严重。目前,严重的交通拥堵现象开始从大城市到小城市,从东到西,从高峰到全天候蔓延。


第十,城镇特色和历史风貌丧失。在提高“容积率”的利益驱动下,历史街区、优秀历史建筑被随意推平,特有的空间纹理逐渐消失,传统的城市与周边环境和谐相处的格局被破坏。


第十一,保障性住房积存与住房投机过盛并存。一方面,政府建造的保障房被安排在缺乏配套设施的远郊区,空置率较高;另外一方面,由于缺乏财产税、消费税、空置税等调节工具,投机性购房正在扭曲住房需求并塑造泡沫。


第十二,城市防灾、减灾功能明显不足。大城市灾害风险加剧已成为国际通病。


 

二、“深度城镇化”的主要策略

仇保兴博士在总结了我国城镇化面临的问题和挑战之后,提出了以下十点推进深度城镇化的主要策略。


第一,稳妥进行农村土地改革试点,防止助推郊区化。任何土地制度的改革,都要考虑其对郊区化的正影响和负影响。未来,要依据城市总体规划,用“绿线”划定城郊永久性农地和生态用地,并作为“城市永久性边界”。此外,还要坚决制止小产权房滋生。


第二,以“韧性城市”规划整合城市整体资源,提高城市防灾能力。韧性城市的城市系统能够消化并吸收外界干扰(比如灾害),并保持原有主要特征、结构和关键功能。韧性内涵包括技术韧性、组织韧性、社会韧性和经济韧性、交通韧性。其中,交通韧性是整个城市韧性的关键。深度城镇化的实施,需要整合与“韧性城市”相关的示范工程,包括绿色交通城市、海绵城市等等。


第三,推行“城市交通需求侧管理”,促进绿色交通发展。目前城市高架路、立交桥过多,盲目拓宽街道、压缩或取消自行车道已形成恶果,应该从需求侧方面对大城市拥堵进行相关管理。比如,可以减少内城停车位、提高停车费;增加公交专用道与步行街;按‘单双号’或不同编号车牌出行控制等。


第四,变革保障房建设体制、降低房地产泡沫风险。城市居住是否幸福,是由最底层的低收入者的感受决定的。欧盟的“住房合作社”模式提供了很好的经验,即由符合条件的低收入无房户自由出资自己组织成立“合作社”,平等购地、参与设计、建造、租售并举,政府优惠支持。这种模式保证了保障房建设的质量、减少了空置,有效地发挥了市场机制作用。此外,还应该从补砖头尽快转变为补人头,增强保障性补贴的有效性。


第五,全面保护城镇历史街区、修复城市文脉。城市发展过程中,可以用“紫线”划定城市历史街区、重点文保单位及风貌协调区,严格进行管制与修整。还可以强化城市规划委员会制度、开拓市民参与规划管理的途径。此外,还可以推行“以奖代拨”的补助模式,抢救式修复历史文化名城、名镇、名村。


第六,推行“美丽宜居乡村”建设,保护和修复农村传统村落。农村的发展模式不同于城市,是一种稳定结构的模式,它的一切都来源于土地。基于此,仇保兴博士强调,应该以城、镇、村空间人口合理密度指标来替代“建设用地增减挂钩”。其次,撤销合并村庄要经省级人民政府批准,除城市近郊、沙漠、草原之外,禁止合并村庄。此外,结合乡村资源发展乡村旅游,推动绿色农业现代化。


第七,强化城镇群协同发展管治,促进高密度城镇化地区可持续发展。首先,要科学预测城市群内各城镇中长期人口规模变动趋势和群服务功能;其次,建立管理机构,建立良好的城市群规划,解决单个城市规划解决不了的问题,包括 “资源共享、环境共保、基础设施共建、支柱产业共树”等等;最后,还要推动包括“绿道”在内的群内多样化交通设施建设。


第八,对既有建筑进行“加固、节能、适老”改造,加快绿色建筑推广。在此过程中,应调动各方参与改造的积极性,发挥五千多亿住房公共维修基金的作用,各级政府对旧房改造成绿色建筑的项目给予按平方米分等级奖励。


第九,以特色生态小城镇为抓手,分批进行人居环境提升改造。目前,小城镇需要解决的主要问题包括:教育、就业、医疗和婚姻。要推行深度城镇化,就要着手解决上述问题,修复小城镇建筑风貌、传承历史文化;分区域公开招标由大企业承包小城镇道路整修、绿化、供水、污水、排水、垃圾和供气等基础设施建设与维护等。


第十,以治理“城市病”为突破口,全面推进智慧城市建设。智慧城市是针对城市病的“综合疗法”,是节能减排的“绿色工程”,更是群众方便监督政府、提高政府运行效能和推动“万众创新、大众创业”的利器。


城市是“问题”的根源,也是解决问题的钥匙,深度城镇化正是速度城镇化的解药。深度城镇化至少能产生三十万亿有效投资需求,它要求把城市治理策略扩大到城镇群及城乡关系的大范围,只有把城市放在城市群和乡村之间来考虑,我们的城市才会有比较好的未来。